Questões Sobre Organização Administrativa - Administração Direta (Órgãos Públicos) - Direito Administrativo - concurso

A alternativa correta é letra B) O Estado é a pessoa jurídica de direito público, e, dentro de seu organismo, cria órgãos despersonalizados, dedicados a determinadas atividades administrativas.

Diversas foram as teorias, ao longo dos anos, que tentaram explicar o fundamento lógico para que um agente público pudesse atuar em nome de uma determinada entidade.

Por fim, surgiu a Teoria do Órgão, também conhecida como Teoria da Imputação, segundo a qual o agente público, ao exercer suas atribuições, atua em nome do Estado e do Órgão no qual exerce suas atribuições. Assim, se houver qualquer tipo de prejuízo ou lesão na atuação do agente, o Órgão – e não o agente – é que será responsabilizado por tal atuação. Esta Teoria é a atualmente aceita por praticamente todos os autores brasileiros.

Para compreendermos bem as características de um Órgão Público, podemos associá-lo ao corpo humano. Os Órgãos, assim, seriam as partes do corpo, de forma que apenas uma parte, por si só, seria incapaz de movimentar o todo. Apenas com a vontade conjunta de todos os Órgãos é que o “corpo” consegue adquirir movimentos.

Desta característica principal (a de sozinhos serem incapazes de manifestar a vontade do todo) é que decorrem as demais, todas correlatas.

Assim, os Órgãos Públicos:

- São entes despersonalizados, ou seja, não possuem personalidade jurídica. (Nada mais lógico, pois se eles apenas são uma parte da entidade, não podem ter a personalidade desta);

- Surgem pela técnica da Desconcentração;

- Podem estar presentes tanto nas entidades da Administração Direta quanto da Indireta;

- Como regra, não possuem capacidade processual.

Vejamos as alternativas propostas:

Letra A: Errada. A Teoria da Imputação (teoria do órgão) estabelece que a vontade do agente é a vontade do Poder Público.

Letra B: Correta. Os órgãos públicos são resultado da desconcentração, tem como objetivo o desempenho de atividades administrativas e não possuem personalidade jurídica.

Letra C: Errada. Como já mencionado, a vontade do agente público é imputada ao próprio Poder Público, que é o responsável pelos danos eventualmente causados em decorrência da atuação do agente.

Letra D: Errada. A vontade do agente é imputada ao Estado (Poder Público).

Letra E: Errada. A principal característica dos órgãos públicos é a ausência de personalidade jurídica própria, uma vez que os mesmos são repartições internas de competência.

Gabarito: Letra B

A alternativa correta é letra C) Ministérios.

A resposta é a letra "C".

Quanto à posição estatal, os órgãos públicos podem ser:

• Independentes ou primários: são os órgãos que decorrem diretamente da Constituição, sem que tenham subordinação hierárquica a qualquer outro. São os responsáveis por traçarem o destino da nação ou, de certa forma, contribuírem para tanto, p. ex.: Chefia do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito); Casas Legislativas; Tribunais (inclusive o de Contas); e Ministério Público. Para se identificar um órgão independente, basta sentar na cadeira do chefe e olhar para cima: se não há outro órgão acima, estamos diante de um órgão independente.
• Autônomos: são órgãos igualmente localizados no ápice da Administração, contudo, subordinados diretamente aos independentes, com plena autonomia financeira, técnica e administrativa. Por exemplo: Ministérios (e as Secretarias estaduais e municipais) e Advocacia Geral da União. Mais uma vez, é fácil de identificá-los: sentamos na cadeira do Chefe da Casa Civil e, olhando para cima. quem visualizamos? O Presidente da República, não é mesmo? E acima deste? Ninguém; logo, está-se diante de órgão autônomo, com a existência de apenas uma cadeia hierárquica.
• Superiores: denominados diretivos, são os órgãos encarregados do controle, da direção, e de soluções técnicas em geral, e, diferentemente dos autônomos e dos independentes, não gozam de autonomia financeira e administrativa. São exemplos: as inspetorias, os gabinetes, as divisões.
• Subalternos: também chamados de subordinados, são os órgãos encarregados dos serviços rotineiros, com pouco (ou nenhum) poder decisório, por exemplo: portarias, seções de expediente e protocolos.

Assim, ao citar "Ministérios", Luísa exemplificou a classificação de órgão autônomo.

Gabarito: letra "C".

A alternativa correta é letra C) correta, pois trata-se de órgão independente, estando a fundamentação também correta.

A resposta é a letra "C".

Quanto à posição estatal, os órgãos públicos podem ser:

• Independentes ou primários: são os órgãos que decorrem diretamente da Constituição, sem que tenham subordinação hierárquica a qualquer outro. São os responsáveis por traçarem o destino da nação ou, de certa forma, contribuírem para tanto, p. ex.: Chefia do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito); Casas Legislativas; Tribunais (inclusive o de Contas); e Ministério Público. Para se identificar um órgão independente, basta sentar na cadeira do chefe e olhar para cima: se não há outro órgão acima, estamos diante de um órgão independente.
• Autônomos: são órgãos igualmente localizados no ápice da Administração, contudo, subordinados diretamente aos independentes, com plena autonomia financeira, técnica e administrativa. Por exemplo: Ministérios (e as Secretarias estaduais e municipais) e Advocacia Geral da União. Mais uma vez, é fácil de identificá-los: sentamos na cadeira do Chefe da Casa Civil e, olhando para cima. quem visualizamos? O Presidente da República, não é mesmo? E acima deste? Ninguém; logo, está-se diante de órgão autônomo, com a existência de apenas uma cadeia hierárquica.
• Superiores: denominados diretivos, são os órgãos encarregados do controle, da direção, e de soluções técnicas em geral, e, diferentemente dos autônomos e dos independentes, não gozam de autonomia financeira e administrativa. São exemplos: as inspetorias, os gabinetes, as divisões.
• Subalternos: também chamados de subordinados, são os órgãos encarregados dos serviços rotineiros, com pouco (ou nenhum) poder decisório, por exemplo: portarias, seções de expediente e protocolos.

Gabarito: letra "C".

A alternativa correta é letra E) Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação e Presidência da República

Vejamos o que diz a CF/1988, mais precisamente o seu art. 37 (grifou-se):

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...).

A Administração Direta corresponde a todos os órgãos, desprovidos de personalidade, que sejam ligados à própria pessoa política.

Portanto, a Administração Direta é um conjunto de órgãos internos a cada um dos Poderes Políticos da pessoa integrante da Federação, ou seja, a Administração Direta existe em todos os Poderes.

Em âmbito Federal, o conceito de órgão público é encontrado na Lei 9.784/1999[1]. Vejamos (§2º do art. 1º):

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§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:

I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta.

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Perceba que, em leitura atenta ao dispositivo, os órgãos integram a estrutura da Administração direta e indireta. Os órgãos públicos não se configuram entidades concretas, mas sim abstrações do mundo jurídico, às quais se atribui titularidade de algumas competências.

Em suma, os órgãos são reais, uma vez que possuem existência jurídica, contudo são abstratos.

Os órgãos públicos podem ser entendidos como um centro de competências despersonalizado, ou seja, uma “unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram, com o objetivo de expressar a vontade do Estado”, na excelente definição da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro¹.

Por conseguinte, os órgãos atuam em nome do Estado, não tendo personalidade jurídica (são despersonalizados), tampouco vontade própria, mas expressam a vontade da entidade a que pertencem, nas áreas de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional.

A resposta, portanto, é a letra "E".

Assim, temos:

Assinale a opção que apresenta apenas órgãos da administração pública direta.

a) Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária e Ministério da Saúde
b) Banco Central do Brasil e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
c) PETROBRAS e Secretaria de Saúde do Ceará
d) Banco do Brasil e Agência Nacional de Energia Elétrica
e) Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação e Presidência da República

In: Direito Administrativo. 15ª ed. São Paulo: Atlas, 2003.

A alternativa correta é letra B) não têm personalidade jurídica própria, sendo seus atos imputados à pessoa jurídica a que se encontra vinculada.

De acordo com a Teoria do Órgão, também conhecida como Teoria da Imputação, segundo a qual o agente público, ao exercer suas atribuições, atua em nome do Estado e do Órgão no qual exerce suas atribuições. Assim, se houver qualquer tipo de prejuízo ou lesão na atuação do agente, o Órgão – e não o agente – é que será responsabilizado por tal atuação. Esta Teoria é a atualmente aceita por praticamente todos os autores brasileiros.

Para compreendermos bem as características de um Órgão Público, podemos associá-lo ao corpo humano. Os Órgãos, assim, seriam as partes do corpo, de forma que apenas uma parte, por si só, seria incapaz de movimentar o todo. Apenas com a vontade conjunta de todos os Órgãos é que o “corpo” consegue adquirir movimentos.

Desta característica principal (a de sozinhos serem incapazes de manifestar a vontade do todo) é que decorrem as demais, todas correlatas.

Assim, os Órgãos Públicos:

- São entes despersonalizados, ou seja, não possuem personalidade jurídica. (Nada mais lógico, pois se eles apenas são uma parte da entidade, não podem ter a personalidade desta)

- Surgem pela técnica da Desconcentração, conforme já vimos;- Podem estar presentes tanto nas entidades da Administração Direta quanto da Indireta;

- Como regra, não possuem capacidade processual.

Gabarito: Letra B

A alternativa correta é letra B) Errado

O item está ERRADO.

Questão bem simples, e dispensa extensos comentários.

Os órgãos públicos são unidades desprovidas de personalidade jurídica. São fruto do processo de desconcentração.

Os órgãos públicos podem ser entendidos como um centro de competências despersonalizado, ou seja, uma “unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram, com o objetivo de expressar a vontade do Estado”, na excelente definição da professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

Por conseguinte, os órgãos atuam em nome do Estado, não tendo personalidade jurídica (são despersonalizados), tampouco vontade própria, mas expressam a vontade da entidade a que pertencem, nas áreas de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional. Todos os órgãos têm, necessariamente, cargos, funções e agentes, sendo certo que esses elementos podem ser alterados, substituídos ou retirados, sem que isso importe a extinção do órgão.

A alternativa correta é letra D) capacidade processual excepcional

Excetuando a alternativa (D), todas as outras correspondem às características referentes a entes da Administração Indireta como Autarquias e Fundações Públicas.

Os órgãos, em tese, não possuem capacidade processual. Porém, têm sido admitida uma capacidade processual excepcional (personalidade judiciária), para defesa de suas prerrogativas.

De acordo com a doutrina de Di Pietro e nas palavras de Celso de Mello:

Embora os órgãos não tenham personalidade jurídica, eles podem ser dotados de capacidade processual. A doutrina e a jurisprudência têm reconhecido essa capacidade a determinados órgãos públicos, para defesa de suas prerrogativas. 

Ainda de acordo com Hely Lopes Meirelles:

"embora despersonalizados, os órgãos mantêm relações funcionais entre si e com terceiros, das quais resultam efeitos jurídicos internos e externos, na forma legal ou regulamentar. E, a despeito de não terem personalidade jurídica, os órgãos podem ter prerrogativas funcionais próprias que, quando infringidas por outro órgão, admitem defesa até mesmo por mandado de segurança".

A jurisprudência também traz precedente acerca da temática, de acordo com a súmula do STJ:

Súmula 525 - STJ: A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais.

A alternativa correta é letra D) Em que pese ser a Câmara Municipal um órgão despatrimonializado, as vantagens e encargos de ordem pecuniária, decorrentes do julgado, por ela serão suportados, em decorrência da aplicação do princípio dispositivo, descabendo transferir-se tais vantagens e encargos à Fazenda municipal.

A respeito do tema, convém fixar, como regra geral, que os órgãos públicos, meros centros de competências, desprovidos de personalidade jurídica, não ostentam capacidade processual, isto é, não podem figurar como partes em processos judiciais, eis que lhes falta o atributo da personalidade jurídica própria. Vale dizer: somente pessoas, físicas ou jurídicas, podem, em regra, assumir a condição de autoras, rés ou terceiras interessadas em demandas judiciais, o que deriva da norma do art. 7º do CPC, que assim dispõe:

“Art. 7^o Toda pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para estar em juízo.”

Nada obstante, doutrina e jurisprudência vêm admitindo que os órgãos mais elevados dentro de nossa estrutura constitucional possam, sim, deduzir, em nome próprio, pretensões na esfera jurisdicional, quando atuem na defesa de suas competências e prerrogativas, as quais tenham sido usurpadas indevidamente, seja por outro órgão público, seja por uma dada pessoa. É possível, pois, excepcionalmente, que os órgãos públicos de estatura constitucional, como as Casas Legislativas, por exemplo, figurem tanto no polo ativo, quanto no passivo de ações propostas perante o Poder Judiciário, em ordem a defenderem competências próprias que haja sido objeto de usurpação.

Na linha do exposto, confira-se o magistério de José dos Santos Carvalho Filho:

“De algum tempo para cá, todavia, tem evoluído a ideia de conferir capacidade a órgãos públicos para certos tipos de litígio. Um desses casos é o da impetração de mandado de segurança por órgãos públicos de natureza constitucional, quando se trata da defesa de sua competência, violada por ato de outro órgão. Em consequência, para exemplificar, a Assembleia Legislativa Estadual, a par de ser órgão com autonomia financeira expressa no orçamento do Estado, goza, legalmente, de independência organizacional. É titular de direitos subjetivos, o que lhe confere a chamada ‘personalidade judiciária’, que a autoriza a defender os seus interesses em juízo. Tem, pois, capacidade processual.

Repita-se, porém, que essa excepcional personalidade judiciária só é aceita em relação aos órgãos mais elevados do Poder Público, de envergadura constitucional, quando defendem suas prerrogativas e competências.”

(Manual de Direito Administrativo, 19ª edição, 2007, p. 13-14).

Refira-se que a matéria, inclusive, veio a ser sumulada recentemente pelo STJ por meio do verbete 525, de seguinte teor:

“A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais.”

Firmadas as premissas de raciocínio acima, vejamos as opções, adiantando-se, desde logo, que a presente questão, a rigor, mereceria anulação, por conter duas alternativas incorretas:

a) Certo: é, na essência, a ideia sustentada linhas acima.

b) Certo: também se trata de assertiva em absoluta consonância com as noções teóricas anteriormente esposadas.

c) Errado: a afirmativa encontrava-se toda correta, até chegar à sua última parte. De fato, Câmaras Municipais não têm legitimidade para promover ação popular, visto que, por óbvio, não são “cidadãos” (art. 1º, Lei 4.717/65). O problema é que, ao final, afirmou-se as que Câmaras Municipais seriam pessoas jurídicas, o que está de todo equivocado. Com efeito, mesmo que se admita, excepcionalmente, que possuem personalidade judiciária, isto é, capacidade para figurarem como parte em juízo, isto não as torna, sob hipótese alguma, genuínas pessoas jurídicas. Continuam sendo apenas órgãos públicos. Eis aí, pois, o erro flagrante desta opção "c".

d) Errado: os órgãos públicos, mesmo que se admita, em caráter excepcional, que possuem capacidade para figurarem como parte em juízo, não podem suportar os efeitos patrimoniais do eventual julgado, os quais, na verdade, serão experimentados pelas respectivas pessoas jurídicas das quais aqueles mesmos órgãos constituem meros integrantes.

Assim decidiu o Tribunal de Justiça do Maranhão:

“MANDADO DE SEGURANÇA. CÂMARA MUNICIPAL. FAZENDA PÚBLICA. LITISCONSORTE PASSIVO NECESSÁRIO. CITAÇÃO. OBRIGATORIEDADE.

Câmara municipal é um poder despatrimonializado; proposta ação unicamente contra a Câmara, e, verificando-se que a demanda poderá acarretar conseqüências pecuniárias, cumpre ao juiz determinar que o autor promova a citação do litisconsorte passivo necessário, no caso a Fazenda Pública Municipal, haja vista que, procedente a demanda, é a ela quem suportará o ônus da decisão.”

(AC 9371998, relator Desembargador José Stélio Nunes Muniz, julgado em 15.04.2000)

Na mesma linha, colhe-se julgado do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, como se extrai do seguinte trecho de acórdão:

“Não obsta, contudo, que se reconheça à legitimidade da Câmara Municipal para agir em Juízo, quando o fizer na defesa de seus interesses, de seus atos interna corporis¸ o que não se revela no caso concreto, mesmo porque sendo um órgão despatrimonializado, todos os encargos ou vantagens de ordem pecuniária decorrentes de um julgado serão suportados pela Fazenda Pública ou serão para ela revertidos.”

(AC 106861110235757001, relator Desembargador Raimundo Messias Junior, julgado em 13.08.2013)

De tal forma, na opinião deste comentarista, a presente questão deveria ter sido anulada pela Banca, considerando que possui duas alternativas incorretas, quando deveria ter apenas uma.

Gabarito oficial divulgado pela Banca: letra D

A alternativa correta é letra D) A administração direta apresenta os itens 1, 3 e 5.

A Administração Indireta é constituída por entidades administrativas criadas ou de criação autorizada por lei específica (4) que se destacam na estrutura estatal por possuírem personalidade jurídica própria (2). Esta personalidade autônoma, como característica matriz, confere-lhes a existência de patrimônio próprio (6) e a capacidade jurídica de adquirir direitos e assumir obrigações, possibilitando a celebração negócios jurídicos (capacidade de emissão de debêntures e de contratos de estimatório - 7) sem o intermédio das pessoas políticas que lhes criaram. Deve-se frisar que não há vinculação aos órgãos da Administração Direta (9), exatamente porque são dotados de autonomia, havendo, tão somente, um controle finalístico sobre a sua atuação.

A Administração Direta é constituída, na forma da questão apresentada, pelos órgãos públicos, os quais carecem de personalidade juridica (1) e, consequentemente, são marcados pela ausência de patrimônio próprio (3), apoiando-se estrutural e funcionalmente sobre seu ente político instituidor. A par da regra, existem determinados órgãos públicos de extração constitucional que necessitam de meios processuais para a defesa de prerrogativas constitucionais, sendo dotados de capacidade processual excepcional (5), tais como as Assembleias Legislativas nos Estados.

Assim sendo, a Letra D reúne em si todas as características da Administração Direta, quais sejam 1, 3 e 5.

A alternativa correta é letra B) 3.

Questão um tanto quanto confusa. Daquelas que o candidato deve optar pela opção menos errada ou pela opção mais adequada, mas ainda não a mais correta, entre as à sua disposição.

A questão quer saber o que causa o fato da administração direta não possuir a capacidade para adquirir direitos e assumir obrigações por conta própria. Traz a consequência e quer a causa.

Antes de tudo, deve-se entender administração direta, na forma dada pelo enunciado, como o conjunto de órgãos públicos da administração pública. Particularmente, não considero que seja a compreensão mais correta, porque a Administração Direta é formada pelos entes políticos (União, Estado e Município) em conjunto com suas correspondentes unidades de atuação administrativa (órgãos públicos). Contudo, pela análise da questão, devemos considerar este conceito de forma mais retrita, abrangendo tão somente essas unidades administrativas, afastando, portanto, os entes políticos.

Dessa forma, o mais correto seria dizer que os órgãos públicos não adquirem direitos ou assumem obrigações porque não tem personalidade jurídica, mas a opção 1 não se encontra entre as alternativas. Esta seria a melhor opção em razão de ser característica matriz a partir da qual advém tantas outras, como a inexistência de patrimônio próprio, de responsabilidade civil autônoma e a incapacidade de adquirir direitos e assumir obrigações. Contudo, não está contemplada em nenhuma das alternativas.

A melhor opção, portanto, é a 3 (ausência de patrimônio próprio), Letra B, porque é o conteúdo mais próximo da consequência indagada pela questão. Embora também se caracterize como consequência da ausência de personalidade jurídica, todas as outras alternativas são de aplicabilidade ilógica.

As demais alternativas incluem capacidade de emissão de debêntures e de contratos de estimatório (que é consequência da consequência original indagada, e não sua causa, pois só emite e contrata quem tem capacidade para adquirir direitos e contrair obrigações), criação ou autorização por lei específica (que são as formas de criação das entidades da Administração Indireta, e não da Direta), existência de personalidade jurídica (com a qual os órgãos públicos possuiriam capacidade indagada no enunciado), e capacidade processual excepcional (que confere a determinados órgãos a capacidade de demandar em juízo para proteção de prerrogativas constitucionais quando ameaçadas ou violadas).