Questões Sobre Organização Administrativa - Administração Direta (Órgãos Públicos) - Direito Administrativo - concurso

A alternativa correta é letra B) Errado

A questão versa sobre a Organização Administrativa Estatal. Nesse contexto, o Brasil adota um modelo de separação Flexível dos Poderes, uma vez que cada um dos poderes não se limitam a exercer as funções estatais que lhe são típicas, mas também desempenha funções denominadas atípicas. Vejamos o que dizem Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (Direito Administrativo Descomplicado. 23. ed. São Paulo: Método, 2015, p. 15-16):

Esse modelo - separação de Poderes flexível - foi o adotado pela Constituição Federal de 1988, de sorte que cada um dos Poderes não se limita a exercer as funções estatais que lhe são típicas, mas também desempenha funções denominadas atípicas, isto é, assemelhadas às funções típicas de outros Poderes. Assim, tanto o Judiciário quanto o Legislativo desempenham, além de suas funções próprias ou típicas (respectivamente, jurisdicional e legislativa), funções atípicas administrativas, quando, por exemplo, exercem a gestão de seus bens, pessoal e serviços. Por outro lado, o Executivo e o Judiciário desempenham função atípica legislativa (este, na elaboração dos regimentos dos tribunais; aquele, quando expede, por exemplo, medidas provisórias e leis delegadas). Finalmente, o Executivo e o Legislativo exercem, além de suas funções próprias, a função atípica de julgamento (o Executivo, quando profere decisões nos processos administrativos; o Legislativo, quando julga autoridades nos crimes de responsabilidade, na forma do art. 52, 1, II, e parágrafo único, da Constituição). 

Portanto, o Poder Judiciário, aqui representado pelo Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, exerce função TÍPICA, que é a jurisdicional, e a ATÍPICA, que são as funções legislativas e administrativas. Assertiva: INCORRETA.

A alternativa correta é letra B) possui capacidade processual para ingressar com ação para a defesa de suas funções institucionais por expressa previsão legal, embora não seja pessoa jurídica de direito público.

A resposta é letra “B”.

Questão bem interessante, por abordar o tema capacidade judiciária ou processual.

A regra é que órgãos não podem estar em juízo, seja no polo ativo, seja no polo passivo. São unidades desprovidas de personalidade jurídica.

Ocorre que o STF atenua esta regra para órgãos independentes e autônomos. Então, a Defensoria enquadra-se nesta classificação, logo, possui personalidade judiciária, como prevê o item B.

Vejamos os erros nos demais itens:

Na letra “A”, é uma instituição autônoma, porém, sem personalidade jurídica.

Na letra “C”, não tem personalidade jurídica própria.

Na letra “D”, o erro está na parte final. Como detém capacidade judiciária, não precisa da Procuradoria do Estado.

Na letra “E”, suas ações são manejadas diretamente, isto para a defesa de suas prerrogativas institucionais.

A alternativa correta é letra E) I.

A resposta é letra “E” (V, F, F e F).

Os órgãos simples ou unitários são assim denominados porque não há outros órgãos abaixo deles, quer dizer, não há desconcentração do órgão em outros órgãos.

Hipoteticamente: a Presidência é órgão composto, porque desconcentrada em Ministérios, os quais, por sua vez, são igualmente compostos porque desconcentrados em gabinetes e em departamentos; já o serviço de protocolo, localizado no departamento de pessoal do Ministério, é órgão unitário porque é o último da cadeia de desconcentração, não havendo outro órgão a seguir. Síntese: são órgãos em que não há mais divisões. Não confundir o fato de o órgão ser unitário com o número de agentes. No nosso exemplo, o protocolo, apesar de unitário, pode contar com vários servidores lotados.

No item II, o erro é que não há subdivisões. Esta é característica para os órgãos compostos.

Nos itens III e IV, temos exemplos de órgãos compostos, isto porque admitem desconcentrações.

A alternativa correta é letra E) Quanto à atuação funcional, a Câmara Municipal de Valinhos é exemplo de órgão colegiado.

Alternativa correta: letra e)

Questão sobre a classificação dos órgãos públicos. Vou fazer aqui um breve resumo sobre essa classificação, portanto, se você quer ser mais objetivo e não quer ver essa explanação teórica, pule para o fim da questão, onde iremos analisar alternativa por alternativa.

Classificação dos órgãos públicos:

• Quanto à posição estatal/hierárquica

a) Independentes: Órgãos que representam os poderes do Estado. Não estão subordinados hierarquicamente a nenhum outro órgão. Ex.: Presidência da República.

b) Autônomos: são subordinados aos órgãos independentes, porém possuem autonomia administrativa e financeira. Ex.: Ministérios; Secretarias de Estado e Município.

c) Superiores: Não tem autonomia nem independência, porém possuem poder de decisão no exercício de suas atribuições. São departamentos, procuradorias, etc. Ex.: Secretaria da Receita Federal; Procuradoria da Fazenda Nacional.

d) Subalternos: Mera execução da atividade pública.

• Quanto à esfera de atuação

a) Central: Tem atribuição para exercer atividades em toda a extensão da pessoa jurídica que integra. Ex.: Secretaria de Segurança Púbica do Estado da Paraíba.

b) Local: Tem atribuição para exercer suas atividades apenas em parte da extensão da pessoa jurídica que integra. Ex.: A Delegacia da cidade de Bayeux é competente para exercer suas atividades apenas na cidade de Bayeux, apesar de ser um órgão estadual.

• Quanto à estrutura (classificação estrutural / organizacional)

a) Simples: órgão que tem estrutura formada por um único órgão. Ex.: Senado Federal; Câmara dos Deputados; Delegacias de Polícia.

b) Compostos: Tem sua estrutura composta por mais de um órgão público, cada um com suas atribuições específicas separadamente, e quando juntos, passam a ter as novas atribuições. Ex.: Congresso Nacional; Secretaria de Segurança Pública da PB.

• Quanto à atuação profissional

a) Singular: Órgão manifesta sua vontade através da vontade de apenas um agente público. Ex.: Presidência da República; Ministérios; Secretarias.

b) Colegiado: Órgão manifesta sua vontade através de um conjunto de agentes públicos. A manifestação de vontade do órgão, portanto, depende de decisão conjunta, de um grupo de agentes. Ex.: Congresso Nacional; Assembleia Legislativa.

• Quanto às funções (tomará por base a função primordial do órgão)

a) Ativos: Aqueles órgãos que prestam o serviço público, a atividade típica do Estado, a função administrativa.

b) Consultivos: Atuam no auxílio da atividade de outros órgãos. Emite pareceres, opinam, dão suporte para que os outros órgãos (ativos) exerçam as atividades típicas de Estado.

c) De controle: órgãos que atuam na fiscalização de outros órgãos.

Pode ser de controle interno (CGU atua internamente, controla a atividade pública exercida pelos órgãos da própria União).

Como também pode ser órgão de controle externo (TC controla externamente, auxilia o poder legislativo e atua no controle legislativo da atuação administrativa. É o controle de um poder sobre o outro).

Tema revisado, agora vamos às alternativas:

a)  Quanto à função, a Câmara Municipal de Valinhos é exemplo de órgão autônomo.

Alternativa incorreta. Quanto à função, o órgão pode ser ativo, consultivo ou de controle. Órgão autônomo entra na classificação quanto à posição estatal/hierárquica.

b)  Quanto à estrutura organizacional, a Câmara Municipal de Valinhos é exemplo de órgão superior.

Alternativa incorreta. Quando à estrutura organizacional, o órgão pode ser apenas simples ou composto. Órgão superior entra na classificação quanto à posição estatal/hierárquica.

c)  Quanto à estrutura organizacional, a Câmara Municipal de Valinhos é exemplo de órgão consultivo.

Alternativa incorreta. Quando à estrutura organizacional, o órgão pode ser apenas simples ou composto. Órgão consultivo entra na classificação quanto às funções. 

d)  Quanto à atuação funcional, a Câmara Municipal de Valinhos é exemplo de órgão singular.

Alternativa incorreta. Quanto à atuação profissional, a CM de Valinhos é exemplo de órgão colegiado, e não singular, pois suas decisão são tomadas por um conjunto de agentes públicos.

e)  Quanto à atuação funcional, a Câmara Municipal de Valinhos é exemplo de órgão colegiado.

Alternativa correta. Exatamente, pela mesma explicação da alternativa anterior.

Confirmamos assim nosso gabarito na letra E. 

A alternativa correta é letra A) Têm personalidade jurídica e vontade própria.

Gabarito: Letra A.

Destaca-se que a questão pediu a alternativa incorreta.

a) Têm personalidade jurídica e vontade própria. – alternativa errada.

Conforme lição de Ricardo Alexandre e João de Deus:

“Os órgãos não possuem personalidade jurídica, esta é atributo apenas da pessoa jurídica de quem constituem divisão. Assim, conforme ensina a teoria do órgão, quando o ente ou entidade manifestam as suas vontades, por meio de seus órgãos, sua atuação é imputada à pessoa jurídica que integram.” (ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito Administrativo Esquematizado.1ª ed. São Paulo: Método, 2015.E-book. P.69)

Assim, ao contrário do que afirmado, os órgãos públicos não têm personalidade jurídica e vontade própria.

Incorreta, portanto, a alternativa, devendo ser assinalada.

b)  Tribunais Judiciários e Juízes Singulares, Ministério Público são órgãos independentes. – alternativa correta.

Os órgãos independentes são aqueles representativos do Poderes do Estado, os quais não se sujeitos a controle hierárquico. Nessa classificação se inclui, também, o Ministério Público.

Assim, correta a alternativa.

c)  São centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. – alternativa correta.

Conforme asseveram Ricardo Alexandre e João de Deus:

“Os órgãos públicos são compartimentos ou centro de atribuições que se encontram inseridos dentro de determinada pessoa jurídica. Com efeito, os órgãos públicos não se confundem com a pessoa jurídica; a pessoa jurídica é o todo, enquanto os órgãos são parcelas integrantes do todo. (...) Os órgãos não possuem personalidade jurídica, esta é atributo apenas da pessoa jurídica de quem constituem divisão. Assim, conforme ensina a teoria do órgão, quando o ente ou entidade manifestam as suas vontades, por meio de seus órgãos, sua atuação é imputada à pessoa jurídica que integram.” (ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito Administrativo Esquematizado.1ª ed. São Paulo: Método, 2015.E-book. P.69)

Correto, portanto, o conceito de órgão público apresentado.

d)  Cada órgão, como centro de competência governamental ou administrativa, tem necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem supressão da unidade orgânica. – alternativa correta.

O órgão público tem como função melhor estruturar as funções a serem prestadas pela Administração Pública. Nessa linha, o órgão é mero instrumento para se atingir o interesse público.

Portanto, o órgão não se confunde com os elementos que o compõem (funções, agentes e cargos).

Correta, portanto, a alternativa.

A alternativa correta é letra A) Certo

O item está CERTO.

Os conceitos de centralização e descentralização não são desconhecidos, por serem decorrentes da simples formação das palavras. Pensando na vida real, sabemos que “pessoas centralizadoras” são aquelas que realizam as tarefas sem qualquer distribuição de parcela da atribuição a outras pessoas, ao passo que a descentralização pressupõe a existência de, pelo menos, duas pessoas distintas.

Depois desse paralelo com o senso comum, temos que, na centralização administrativa, é o próprio ente federativo quem age (a União, por exemplo). No caso, a União poderia agir por meio de um único órgão (centralização-concentrada) ou de dois ou mais órgãos(centralização-desconcentrada). No entanto, no campo administrativo, a atuação centralizada por meio de um único órgão (concentrada) é de aplicação teórica, haja vista as diversas atribuições constitucionais dos entes políticos.

Por sua vez, na descentralização administrativa, o ente federativo não atua sozinho, repassando o exercício de parte de suas atribuições a outras pessoas, físicas ou jurídicas, conforme o caso. Por exemplo: a emissão de moeda compete constitucionalmente à União. No entanto, no lugar de realizar a atribuição por meio de seus próprios órgãos (centralização), outorgou a competência ao Banco Central (autarquia federal) (descentralização).

A alternativa correta é letra B) Errado

O item está ERRADO.

Os órgãos públicos são unidades administrativas despersonalizadas (desprovidas de personalidade jurídica própria). Por conta disso, tais unidades não podem assumir, em nome próprio, direitos e obrigações, e, consequentemente, não podem estar em juízo (capacidade processual ou judiciária ou personalidade judiciária).

Portanto, quando um órgão precisa mover uma ação, quem figurará no polo ativo será a pessoa jurídica da qual ele é unidade integrante. Idêntico raciocínio é válido para o acionamento dos órgãos (polo passivo), ou seja, será a pessoa jurídica que responderá ao processo. Isso se deve, basicamente, ao art. 7º do Código de Processo Civil, que diz que toda pessoa que se acha no exercício de seus direitos tem capacidade para estar em juízo. Órgão não é pessoa, logo, não pode, em regra, situar-se como parte no processo.

Esse entendimento é confirmado pelo STF (Pet. 3674-00/DF), para quem o órgão Conselho Nacional do Ministério Público não pode integrar o polo passivo de ação popular.

Porém, essa é mais uma daquelas regras cercadas de exceções. É o caso dos órgãos de estatura constitucional (os independentes e os autônomos), para defesa de suas prerrogativas ou atribuições constitucionais. Daí o erro da questão!

A situação é especialmente relevante quando se pensa em conflito entre órgãos integrantes da Administração Direta de uma mesma pessoa federativa. Por exemplo: supondo que a Receita Federal se recuse a se submeter a uma auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU), por entender que isso implicaria revelar sigilo dos dados fiscais de uma categoria de contribuintes. Caberia o processo ser movido pela União? Mas contra quem? Contra a própria União? Seria um absurdo jurídico! Em circunstâncias como essas é que faz sentido, em termos jurídicos, um órgão assumir o polo ativo ou passivo de um processo.

A alternativa correta é letra D) Teoria do órgão. 

Gabarito: letra D.

Vejamos as teorias sobre a relação do Estado com agentes públicos:

1) Teoria do mandato: “Essa teoria era baseada em um instituto típico do Direito Civil: o contrato de mandato. Pelo contrato de mandato, o mandante confere, por meio de uma procuração, poderes a outra pessoa, o mandatário, para que esta pratique determinados atos em nome do mandante e sob a responsabilidade deste. A principal crítica a essa tese, que a fez fracassar, foi o fato de não explicar como o Estado, que não tem vontade própria, poderia outorgar o mandato. Outro inconveniente dessa linha de raciocínio é que, à semelhança do contrato de mandato, ela não permitia a responsabilização do Estado (mandante) perante terceiros quando seus agentes (mandatários) agissem com excesso de poderes, ou seja, quando extrapolassem as atribuições que lhe foram conferidas. Tal conclusão não se coaduna com o atual estágio do Direito Administrativo no que toca à responsabilização civil do Estado.” (ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito Administrativo Esquematizado.1ª ed. São Paulo: Método, 2015.E-book. P.66)

2) Teoria da representação: “A teoria da representação, também já superada, equiparava o Estado a uma pessoa incapaz e considerava o agente público como um representante do Estado, à semelhança de um representante de incapazes (como o tutor ou curador). Essa tese não vingou pelo fato de não explicar a contento como o Estado, que seria um incapaz, poderia outorgar validamente a sua própria representação. Além disso, essa teoria, da mesma forma que a anterior, trazia o inconveniente de não permitir a responsabilização do Estado quando seu representante ultrapassasse os poderes da representação.” (ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito Administrativo Esquematizado.1ª ed. São Paulo: Método, 2015.E-book. P.67)

3) Teoria do órgão: “A teoria do órgão foi elaborada na Alemanha, por Otto Gierke, e hoje é universalmente aceita pela doutrina e pela jurisprudência. De acordo com essa tese, o Estado (pessoa jurídica) manifesta suas vontades por meio dos órgãos que integram a sua estrutura administrativa. Com efeito, quando os agentes que atuam nesses órgãos manifestam a sua vontade é como se o próprio Estado se manifestasse. Em outras palavras, como o órgão é apenas parte do corpo do ente político ou da entidade administrativa, todas as manifestações de vontade dos órgãos são consideradas como manifestações de vontade da própria pessoa jurídica da qual fazem parte. (...) A teoria do órgão tem servido para justificar a validade dos atos praticados pelos denominados ‘funcionários de fato’ (aqueles que foram irregularmente investidos em cargos, empregos ou funções públicas), como ocorre com o servidor público nomeado para um cargo de nível superior sem que tivesse a formação universitária exigida ou sem ter obtido a aprovação necessária em concurso público. Nessa hipótese, por serem considerados atos do órgão, os atos praticados por esse agente (por exemplo: a emissão de uma certidão) serão considerados válidos, independentemente de haver vícios na sua investidura no cargo, sendo ao Estado imputada a autoria dos atos.” (grifou-se)(ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito Administrativo Esquematizado.1ª ed. São Paulo: Método, 2015.E-book. P.67)

Com base nos conceitos apresentados, percebe-se que a teoria mais aceita no ordenamento jurídico, a qual estabelece que o Estado manifesta a sua vontade por meio dos órgãos que integram a sua estrutura, bem como consegue justificar a validade dos atos praticados pelo “servidor de fato” é a teoria do órgão, pelo que está correta a alternativa D, devendo ser assinalada.

Obs.: não existe teoria do mandado, como trazido pela alternativa A.

A alternativa correta é letra D) A Secretaria de Educação Municipal é um órgão autônomo.  

Gabarito: letra D.

a)  Os órgãos representativos de poderes que não se subordinam hierarquicamente a nenhum outro, tais como a Chefia do Executivo, são classificados como órgãos independentes.  – gabarito da banca: errada; gabarito do professor: certa.

Sobre os órgãos independentes, esclarecem Ricardo Alexandre e João de Deus:

“Órgãos independentes (ou órgãos primários do Estado): são aqueles previstos na Constituição e representativos dos Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário). Não sofrem qualquer tipo de subordinação hierárquica ou funcional, sujeitando-se apenas aos controles constitucionais de um Poder pelo outro. Incluem-se nessa categoria o Congresso Nacional, a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, as Assembleias Legislativas, Câmaras de Vereadores, Presidência da República, Governadorias dos Estados e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais, Tribunais Judiciários e Juízos singulares. Pelo alto grau de independência, conferido pela própria Constituição Federal, integram também essa categoria o Ministério Público, as defensorias públicas e os Tribunais de Contas;” (grifou-se) (ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito Administrativo Esquematizado.1ª ed. São Paulo: Método, 2015.E-book. P.71)

Logo, realmente é considerado órgão independente a Chefia do Executivo, pelo que correta a alternativa.

b)  O Ministério Público Estadual pode ser considerado um órgão independente.  – gabarito da banca: errada; gabarito do professor: certa.

Vejamos mais uma vez a lição de Ricardo Alexandre e João de Deus:

“Órgãos independentes (ou órgãos primários do Estado): são aqueles previstos na Constituição e representativos dos Poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário). Não sofrem qualquer tipo de subordinação hierárquica ou funcional, sujeitando-se apenas aos controles constitucionais de um Poder pelo outro. Incluem-se nessa categoria o Congresso Nacional, a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, as Assembleias Legislativas, Câmaras de Vereadores, Presidência da República, Governadorias dos Estados e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais, Tribunais Judiciários e Juízos singulares. Pelo alto grau de independência, conferido pela própria Constituição Federal, integram também essa categoria o Ministério Público, as defensorias públicas e os Tribunais de Contas;” (grifou-se) (ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito Administrativo Esquematizado.1ª ed. São Paulo: Método, 2015.E-book. P.71)

Nesse sentido, tem-se que o Ministério Público também é classificado como órgão independente, pelo que correta a alternativa.

c)  A Câmara Legislativa Municipal é um órgão superior.   – errada.

Conforme visto acima, a Câmara Legislativa Municipal, em verdade, também é órgão independente, e não órgão superior, pelo que incorreta a alternativa.

d)  A Secretaria de Educação Municipal é um órgão autônomo.   – certa.

Realmente, os Ministérios e Secretarias Estaduais e Municipais classificam-se como órgãos autônomos, os quais estão localizados na cúpula da Administração, imediatamente abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes, bem como possuem ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos. (ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito Administrativo Esquematizado.1ª ed. São Paulo: Método, 2015.E-book. P.71)

Correta a alternativa, portanto.

Como a questão possui 3 alternativas corretas, deveria ter sido anulada.

A alternativa correta é letra A) São entes despersonalizados decorrentes da desconcentração da administração pública.

A resposta é letra A.

Em âmbito federal, o conceito de órgão público é encontrado na lei geral de processo administrativo (Lei 9.784/1999), no § 2.º do art. 1.º:

“§ 2.º Para os fins desta Lei, consideram-se:

I – órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta;”

Perceba que, em leitura atenta ao dispositivo, os órgãos integram a estrutura da Administração Direta e Indireta. Só faz reforçar que o processo de desconcentração (criação de órgãos) pode ocorrer no processo de descentralização. Enfim, é possível existir um órgão no interior de uma entidade da Administração Indireta, como as superintendências de autarquia em dois ou mais Estados da federação.

Os órgãos públicos não configuram entidades concretas, mas sim abstrações do mundo jurídico, às quais se atribui titularidade de algumas competências. Os órgãos são reais, uma vez que possuem existência jurídica; contudo, são abstratos.

Os órgãos públicos podem ser entendidos como um centro de competências despersonalizado, ou seja, uma “unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram, com o objetivo de expressar a vontade do Estado”, na excelente definição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

Os demais itens estão errados:

b)  Representam os entes estatais pelos quais foram criados e possuem personalidade jurídica própria.
 

São unidades desprovidas de personalidade jurídica, embora sejam criados por lei.

c)  São resultados da descentralização administrativa e possuem autonomia gerencial e financeira.
 

São fruto da desconcentração, repartição interna, técnica administrativa.

d) Representam a desconcentração administrativa e possuem patrimônio próprio, autonomia gerencial e financeira.
 

Excelente! Órgãos públicos não possuem patrimônio. O patrimônio é da pessoa jurídica, ela é que é sujeito de direitos e obrigações.

e) A autonomia administrativa, funcional e financeira dá ao órgão capacidade de atuar em juízo.

Excelente! Os órgãos não contam, ordinariamente, com capacidade judiciária, ou seja, a competência para estar em juízo. Só excepcionalmente isso acontece, nos caso dos órgãos independentes ou autônomos.