Questões Sobre Organização Administrativa - Administração Direta (Órgãos Públicos) - Direito Administrativo - concurso

A alternativa correta é letra B) Imputação, pois a atuação do órgão é imputada à pessoa jurídica.

A resposta é a letra B.

Os agentes públicos são verdadeiros veículos da expressão do Estado. Toda a conduta dos agentes é imputada ao órgão. Assim, surgem as 4 (quatro) teorias principais:

I) teoria da identidade: a primeira tentativa de explicar o assunto afirmava que órgão e agente formam uma unidade inseparável, de modo que o órgão público é o próprio agente. O equívoco dessa concepção é evidente, pois sua aceitação implica concluir que a morte do agente público causa a extinção do órgão;

II) teoria da representação: influenciada pela lógica do Direito Civil, a teoria da representação defende que o Estado é como um incapaz, não podendo defender pessoalmente seus próprios interesses. Assim, o agente público atuaria exercendo uma espécie de curatela dos interesses governamentais suprindo a incapacidade. Essa teoria também falha na tentativa de explicar o problema, na medida em que, sendo incapaz, o Estado não poderia nomear seu representante, como ocorre com os agentes públicos;

III) teoria do mandato: sustentava que entre o Estado e o agente público haveria uma espécie de contrato de representação, de modo que o agente receberia uma delegação para atuar em nome do Estado. O erro dessa concepção está em não conseguir apontar em qual momento e quem realizaria a outorga do mandato;

IV) teoria da imputação volitiva ou do órgão: aceita pela unanimidade dos doutrinadores modernos, a teoria da imputação sustenta que o agente público atua em nome do Estado, titularizando um órgão público (conjunto de competências), de modo que a atuação ou o comportamento do agente no exercício da função pública é juridicamente atribuída(o) – imputada(o) – ao Estado.

A alternativa correta é letra C) Não está correto o reclamante, uma vez que somente o Município deve constar no polo passivo da demanda, face à vigência da teoria do órgão no âmbito do direito administrativo brasileiro.

A questão versa sobre a Administração Direta e seus órgãos públicos. Nesse contexto, surge como regramento ao direito administrativo brasileiro a teoria do órgão. Antes, vejamos a definição de órgão público nas palavras de Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 71):

São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.

Outrossim, o conceito de Maria Sylvia Zanella di Pietro (Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 590) é baseado na Teoria do Órgão. Vejamos:

Com base na teoria do órgão, pode-se definir o órgão público como uma unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado.

Ainda, de acordo com Maria Sylvia di Pietro (Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 589), vejamos a conceituação da teoria do órgão para entendermos melhor como funciona o órgão público no ordenamento jurídico pátrio:

 

pela teoria do órgão, a pessoa jurídica manifesta a sua vontade por meio dos órgãos, de tal modo que quando os agentes que os compõem manifestam a sua vontade, é como se o próprio Estado o fizesse; substitui­-se a ideia de representação pela de imputação.

Portanto, no caso de Leonardo, ele deveria ter acionado diretamente o Município "X" e não o prefeito, uma vez que o prefeito apenas externa a vontade do próprio órgão. Assim, não está correto o reclamante, uma vez que somente o Município deve constar no polo passivo da demanda, face à vigência da teoria do órgão no âmbito do direito administrativo brasileiro, não havendo que se falar em responsabilidade do Prefeito, tampouco de responsabilidade solidária.

Desse modo, gabarito LETRA C.

A alternativa correta é letra B) Presidência da República - Ministérios - Receita Federal - Exército.

Inicialmente, vamos destacar alguns conceitos essenciais sobre as formas de agir do Estado.

No tocante à via administrativa, pode-se dizer que o Estado age, basicamente, de duas maneiras: centralizada (concentrada e desconcentrada) e descentralizada (concentrada e desconcentrada).

CONCENTRAÇÃO é o modo de cumprimento de competências administrativas por meio de órgãos públicos despersonalizados e sem divisões internas em repartições ou departamentos. No campo administrativo, a atuação centralizada por meio de um único órgão (concentrada) é de aplicação teórica, haja vista as diversas atribuições constitucionais dos entes políticos.

A DESCONCENTRAÇÃO é o modo de cumprimento de competências administrativas onde as atribuições são repartidas entre órgãos públicos pertencentes a uma única pessoa jurídica, mantendo a vinculação hierárquica.

O instituto fundamental da desconcentração é o “órgão público”, conceituado como um núcleo de competências estatais sem personalidade jurídica própria.

CENTRALIZAÇÃO é o desempenho de competências administrativas por uma única pessoa jurídica governamental. É o que ocorre, por exemplo, com as atribuições exercidas diretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

A DESCENTRALIZAÇÃO (administrativa) ocorre quando as competências administrativas são exercidas por pessoas jurídicas distintas e autônomas, criadas pelo Estado para tal finalidade. Exemplos: autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

O instituto fundamental da descentralização é a “entidade”.

A Administração Direta corresponde a todos os órgãos, desprovidos de personalidade, que sejam ligados à própria pessoa política, seja ela federal, estadual, distrital ou municipal.

Os órgãos públicos pertencem a pessoas jurídicas, mas não são pessoas jurídicas. São divisões internas, partes de uma pessoa governamental, daí receberem também o nome de repartições públicas. Todos os órgãos têm, necessariamente, cargos, funções e agentes, sendo certo que esses elementos podem ser alterados, substituídos ou retirados, sem que isso importe a extinção do órgão.

Analisando as alternativas, temos:

a) Presidência da República (UNIÃO) - Secretarias de Educação (ESTADOS ou MUNICÍPIOS) - Receita Federal (UNIÃO) - Estados (PESSOA GOVERNAMENTAL).

b) Presidência da República (UNIÃO) - Ministérios (UNIÃO) - Receita Federal (UNIÃO) - Exército (UNIÃO).

c) Polícia Federal (UNIÃO) - Polícia Rodoviária Federal (UNIÃO) - Estados (PESSOA GOVERNAMENTAL) - Municípios (PESSOA GOVERNAMENTAL).

d) Secretarias de Saúde (ESTADOS ou MUNICÍPIOS) - Secretarias de Educação (ESTADOS ou MUNICÍPIOS) - Exército (UNIÃO) - Municípios (PESSOA GOVERNAMENTAL).

e) Polícia Rodoviária Federal (UNIÃO) - Ministérios (UNIÃO) - Secretarias de Saúde (ESTADOS ou MUNICÍPIOS) - Estados (PESSOA GOVERNAMENTAL).

A alternativa correta é letra E) serviços que integram os ministérios.

A Administração Direta Federal compreende os serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. A União Federal é o ente federativo, dotado de personalidade jurídica própria. a partir do qual se desconcentram os serviços administrativos para criação, pela divisão interna de competências, de órgãos públicos, entes despersonalizados e subordinados hierarquicamente ao ente criador. Dessa forma, a Presidência da República e os Ministérios constituem órgãos da União Federal, sendo unidades administrativas integrantes da sua Administração Direta. De todo o exposto, nosso gabarito é Letra E.

As autarquias, empresas públicas, fundações públicas e sociedades de economia mista são todas entidades administrativas integrantes da Administração Indireta, ostentando personalidade jurídica própria e estabelecendo com os entes da Direta mero vínculo finalístico, dito supervisão ministerial.

Art. 4°, Decreto-lei 200/67. A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Emprêsas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) fundações públicas.

A alternativa correta é letra A) neutralidade

Gabarito: Letra A.

Em âmbito Federal, o conceito de órgão público é encontrado na Lei Geral de Processo Administrativo  (Lei 9.784/1999). Vejamos (§ 2.º do art. 1.º):

§ 2.º Para os fins desta Lei, consideram-se:
I – órgão – a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta;

Os  órgãos públicos não configuram entidades concretas, mas sim abstrações do mundo jurídico, às quais se atribui titularidade de algumas competências. Os órgãos são reais, uma vez que possuem existência jurídica, contudo são abstratos.

Os órgãos públicos podem ser entendidos como um centro de competências despersonalizado, ou seja, uma “unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram, com o objetivo de expressar a vontade do Estado”, na excelente definição da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

Pois bem. A Administração Pública e seus órgãos devem tratar a todos de forma igual. Como parte da estrutura dos Estados, perseguindo o bem comum da coletividade, não lhes é permitido afastar-se desse fim pretendido pelo estado e expresso pelas normas e princípios vigentes. Daí, entra e sai governo e suas ideologias, os órgãos da Administração Pública devem se manter neutros, ou seja, perseguindo sempre o interesse público, e não o interesse político.

A letra b está incorreta, já que os órgãos públicos devem ser imparciais, e não parciais.

A letra c está incorreta. A honestidade é a a característica de alguém decente. Apesar de os órgãos públicos exigirem caráter honesto de seus servidores, só marcaria essa opção se as demais fossem totalmente descabidas. Lembre-se de que o enunciado baliza o gabarito para a característica de os órgãos públicos atenderem sucessivos governos dos mais variados matizes políticos. E só honestidade não basta para isso!

A letra d está incorreta. Todo órgão público instituído pressupõe-se válido. Logo, não pode ser essa a característica distintiva para o atendimento de sucessivos governos dos mais variados matizes políticos.

A letra e está incorreta. A expressão "entidade" é o que, comumente, designa a estrutura da Administração Indireta; já a expressão "órgão" é utilizada para a estrutura da Administração Direta. Ademais, mais uma vez, ser uma entidade não é a característica distintiva para o atendimento de sucessivos governos dos mais variados matizes políticos.

A alternativa correta é letra E) tribunais

A resposta é a letra E.

Os órgãos públicos, QUANTO À POSIÇÃO ESTATAL OU HIERÁRQUICA, podem ser classificados da seguinte forma:

a) independentes ou primários: aqueles originários da Constituição Federal e representativos da cúpula dos Poderes Estatais, não sujeitos a qualquer subordinação hierárquica ou funcional. Exemplos: Casas Legislativas, Chefias do Executivo, Tribunais do Poder Judiciário, Ministério Público e Tribunais de Contas;
 

b) autônomos: estão situados imediatamente abaixo dos órgãos independentes, gozando de ampla autonomia administrativa, financeira e técnica e dotados de competências de planejamento, supervisão e controle sobre outros órgãos. Exemplos: Ministérios, Secretarias e Advocacia-Geral da União;
 

c) superiores: possuem competências diretivas e decisórias, mas se encontram subordinados a uma chefia superior. Não têm autonomia administrativa ou financeira. Exemplos: Gabinetes, Secretarias-Gerais, Procuradorias Administrativas e Coordenadorias;
 

d) subalternos: são os órgãos comuns dotados de atribuições predominantemente executórias. Exemplo: protocolos.

A alternativa correta é letra D) Administração direta é relacionada com serviços internos na administração, atividades nas prefeituras, câmaras e outros centros políticos administrativos. Já a indireta refere-se ao resto das atividades públicas.

Questão um tanto bizarra! A banca havia dado como gabarito preliminar a letra B. Após os recursos, a banca alterou o gabarito para a letra D.

De fato, a Administração direta é relacionada com serviços internos na administração, atividades nas prefeituras, câmaras e outros centros políticos administrativos. Pela CF/1988, a Administração Direta se faz presente em todos os Poderes e, segundo leciona José dos Santos Carvalho Filho[1], corresponde ao “conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado”.

Na realidade, a Administração Direta corresponde a todos os órgãos, desprovidos de personalidade, que sejam ligados à própria pessoa política, a qual, no caso federal, é a União. Portanto, a Administração Direta é um conjunto de órgãos internos a cada um dos Poderes políticos da pessoa integrante da federação, ou seja, a Administração Direta existe em todos os Poderes.

Agora, a Administração indireta se refere ao resto das atividades públicas? Se considerarmos que as atividades de um cartório são atividades públicas, e ainda assim, não podemos considerá-lo como integrante da Administração indireta, a alternativa D não está correta!

da mesma forma, a letra D apresenta erros, pois a Administração indireta possui a titularidade dos serviços. A descentralização por serviços, também denominada de descentralização funcional ou técnica, é aquela em que o Poder Público cria uma pessoa jurídica de Direito Público ou Privado, atribuindo-lhe, além da execução, a titularidade de determinado serviço público.

Logo, a questão merecia ser anulada!

GABARITO DA BANCA: Letra D.

[1] CARVALHO FILHO, J. dos S. Manual de Direito Administrativo. 27.ed. São Paulo: Atlas, 2014.

A alternativa correta é letra E) Tanto lei quanto decreto do Poder Executivo podem realizar tal atividade.

a)  Somente lei em sentido estrito está apta a fazê-la.

b)  Tanto leis em sentido estrito quanto medidas provisórias estão legitimadas a operá-la, mas não decreto do Poder Executivo.

c)  Somente decreto do Poder Executivo é meio hábil a realizá-la.

d)  Somente a Constituição pode estruturar órgãos públicos.

e)  Tanto lei quanto decreto do Poder Executivo podem realizar tal atividade.

Gabarito: Letra E

A estruturação, organização e funcionamento dos órgãos públicos federais são tratados por 02 formas:

• Leis de iniciativa do Presidente da República:
  • Criação e extinção de Ministérios e órgãos da Administração Pública.
• Decreto do Presidente da República:
  • Organização e funcionamento da administração federal
    • Quando não implicar:
      • Aumento de despesa;
      • Criação ou extinção de órgãos públicos.

Nesse sentido, veja os termos do art. 61, §1º, II, 'e' da CF e do art. 84, VI, 'a' da CF:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

 

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

   

II - disponham sobre:

 

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;

 

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

 

VI – dispor, mediante decreto, sobre:

 

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

Nesse sentido, tanto a lei quanto decreto do Poder Executivo podem realizar a estruturação dos órgãos públicos.

Do exposto, nosso gabarito é a Letra E.

A alternativa correta é letra D) O fenômeno da distribuição interna de plexos de competências decisórias, agrupadas em unidades individualizadas, denomina-se descentralização;

A questão versa acerca de aspectos gerais da Administração Pública. Nesse contexto, vamos analisar os itens para encontrar a resposta incorreta, conforme exigência da questão.

a)  Pelo princípio da tutela, a Administração Pública está legitimada a exercer o controle sobre outra pessoa jurídica por ela mesma instituída;

Correto. O princípio da tutela administrativa (controle finalístico ou supervisão ministerial) afirma que o Ministério, a que está vinculada a a entidade da administração indireta, poderá fiscalizar o cumprimento das finalidades desta entidade, exercendo, sobre ela, o controle, conforme lecionam Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (Direito Administrativo Descomplicado. 23. ed. São Paulo: Método, 2015, p. 51):

Pode-se afirmar que, em linhas gerais, a supervisão, ou tutela, visa a assegurar que a entidade controlada esteja atuando em conformidade com os fins que a lei instituidora lhe impôs, esteja atuando segundo a finalidade para cuja persecução foi criada - por isso, controle finalístico. É um controle que deve se concentrar, essencialmente, na verificação do atingimento de resultados, pertinentes ao objeto da entidade. 

b)  A criação e a extinção de órgão do Poder Executivo situam-se na esfera da reserva legal, cabendo a decreto dispor sobre sua organização e funcionamento;

Correto. Repare que os órgãos públicos somente podem ser criados ou extintos mediante lei, podendo ser organizados por decretos autônomos do Executivo, uma vez que o decreto autônomo só existe em duas oportunidades: para organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; e para a extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos, conforme o art. 84, inciso VI, da CF:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

[...]

VI - dispor, mediante decreto, sobre:

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;    

c)  O Conselho Nacional do Ministério Público não tem capacidade para figurar no polo passivo de ação popular;

Correto. Como o CNMP não é uma pessoa jurídica, mas, sim, um órgão da União, não poderia figurar como polo passivo de ação popular. É o que decidiu o STF. Vejamos:

O Tribunal, resolvendo questão de ordem em petição, não conheceu de ação popular ajuizada por advogado contra o Conselho Nacional do Ministério Público - CNMP, na qual se pretendia a nulidade de decisão, por este proferida pela maioria de seus membros, que prorrogara o prazo concedido, pela Resolução 5/2006, aos membros do Ministério Público ocupantes de outro cargo público, para que estes retornassem aos órgãos de origem. Entendeu-se que a alínea r do inciso I do art. 102 da CF ("Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal... I - processar e julgar, originariamente:... r) as ações contra o... Conselho Nacional do Ministério Público;"), introduzida pela EC 45/2004, refere-se a ações contra os respectivos colegiados e não aquelas em que se questiona a responsabilidade pessoal de um ou mais conselheiros, caso da ação popular. Salientou-se, tendo em conta o que disposto no art. 6º, § 3º, da Lei 4.417/65 (Lei da Ação Popular), que o CNMP, por não ser pessoa jurídica, mas órgão colegiado da União, nem estaria legitimado a integrar o pólo passivo da relação processual da ação popular. Asseverou-se, no ponto, que, ainda que se considerasse a menção ao CNMP como válida à propositura da demanda contra a União, seria imprescindível o litisconsórcio passivo de todas as pessoas físicas que, no exercício de suas funções no colegiado, tivessem concorrido para a prática do ato, ou seja, os membros que compuseram a maioria dos votos da decisão impugnada. Por fim, ressaltando a jurisprudência da Corte no sentido de, tratando-se de ação popular, admitir sua competência originária somente no caso de incidência da alínea n do inciso I do art. 102, da CF ou de a lide substantivar conflito entre a União e Estado-membro, concluiu-se que, mesmo que emendada a petição inicial no tocante aos sujeitos passivos da lide e do pedido, não seria o caso de competência originária. Pet 3674 QO/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, 4.10.2006. (Pet-3674)

d)  O fenômeno da distribuição interna de plexos de competências decisórias, agrupadas em unidades individualizadas, denomina-se descentralização;

Incorreto. Na verdade, a distribuição interna de competências é feita por meio de desconcentração. Por sua vez, a prestação descentralizada é quando uma pessoa diferente do ente federado a que a Constituição atribui a titularidade do serviço executa-o. Vejamos nas lições de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (Direito Administrativo Descomplicado. 23. ed. São Paulo: Método, 2015, p. 765):

b) prestação descentralizada: o serviço é prestado por pessoa diferente do ente federado a que a Constituição atribui a titularidade do serviço;

b. 1. descentralização por serviços: o serviço é prestado por entidade da administração indireta, à qual a lei transfere a sua titularidade;
b.2. descentralização por colaboração: o serviço é prestado por particulares, aos quais, mediante delegação do poder público, é atribuída a sua mera execução; 

e)  A Câmara Municipal pode ingressar em Juízo para defesa de suas prerrogativas e competências.

Correto. A câmara municipal é um órgão independente. Com efeito, os órgãos não possuem personalidade jurídica, mas é pacífico que os órgãos autônomos e independentes possuem capacidade processual, isto é, a capacidade de atuar em juízo por si próprio. Neste sentido, confira-se Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 73):

Essa capacidade processual, entretanto, só a têm os órgãos independentes e os autônomos, visto que os demais - superiores e subalternos -, em razão de sua hierarquização, não podem demandar judicialmente outros órgãos, uma vez que seus conflitos de atribuições serão resolvidos administrativamente pelas chefias a que estão subordinados.

Portanto, gabarito LETRA D.

A alternativa correta é letra E) exercício centralizado de atividades administrativas, desconcentração, ausência de personalidade jurídica própria, não possuem patrimônio próprio.

A questão versa acerca da administração direta. A administração direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas de direito público interno. Vejamos na conceituação de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (Direito Administrativo Descomplicado. 23. ed. São Paulo: Método, 2015, p. 29):

Administração direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, estados, Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas. 

A administração direta é forma da por órgãos que são centros de competências instituídos para o desempenho de funções estatais e pertencem a determinada pessoa jurídica. Vejamos a definição de órgão público nas palavras de Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 71):

São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.

Diz-se que os órgãos são frutos da desconcentração da administração centralizada, não possuindo, portanto, patrimônio próprio, nem personalidade jurídica, uma vez que envolve uma só pessoa jurídica, sem a criação de outras pessoas jurídicas como ocorre na descentralização, a qual cria pessoas jurídicas novas, como autarquias e fundações. Vejamos o que dizem Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (Direito Administrativo Descomplicado. 23. ed. São Paulo: Método, 2015, p. 27):

Diferentemente da descentralização, que envolve sempre mais de uma pessoa, a desconcentração ocorre exclusivamente dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica . Trata-se, a desconcentração, de mera técnica administrativa de distribuição interna de competências de uma pessoa jurídica. Ocorre desconcentração administrativa quando uma pessoa política ou uma entidade da administração indireta distribui competências no âmbito de sua própria estrutura a fim de tomar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços. Vale repetir, desconcentração envolve, obrigatoriamente, uma só pessoa jurídica.

Desse modo, perceba, na verdade, que a questão pede as características de órgão e não da administração direta. As características do órgão são basicamente, as seguintes:

• Centralização de atividades administrativas,
• Criação por meio de desconcentração,
• ausência de personalidade jurídica própria,
• Sem patrimônio próprio.

Note que a administração direta, difere do órgão, pois tem personalidade jurídica e patrimônios próprios. Além disso, a sua criação, dado o modelo federativo, foi criada nas fundações da República, ou seja, a administração direta (entes políticos personalizados) nascem com a própria Constituição Federal.

Portanto, a banca deu como gabarito a LETRA E, porém, conforme vimos, as características ali apresentadas referem-se aos órgãos e não à administração direta como um todo, o que deveria ter gerado a sua ANULAÇÃO.