Questões Sobre Organização Administrativa - Administração Direta (Órgãos Públicos) - Direito Administrativo - concurso

A alternativa correta é letra B) Possui patrimônio próprio.

A questão versa acerca da Administração Direta. Nesse contexto, vamos analisar os itens para encontrar a resposta incorreta, conforme exigência da questão.

a) Integra a estrutura de uma pessoa jurídica.

Correto. Os órgãos representam núcleos administrativos, criados e extintos exclusivamente por lei. Vejamos a definição de órgão público nas palavras de Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 71):

São centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem.

b) Possui patrimônio próprio.

Incorreto. O patrimônio somente é atributo da pessoa jurídica. Assim, como o órgão é parte despersonalizada integrante de uma pessoa jurídica, não pode possuir patrimônio próprio.

c) Pode expressar capacidade judiciária.

Correto. Os órgãos não possuem personalidade jurídica, mas é pacífico que os órgãos autônomos e independentes possuem capacidade processual, isto é, a capacidade de atuar em juízo por si próprio. Neste sentido, confira-se Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 73):

Essa capacidade processual, entretanto, só a têm os órgãos independentes e os autônomos, visto que os demais - superiores e subalternos -, em razão de sua hierarquização, não podem demandar judicialmente outros órgãos, uma vez que seus conflitos de atribuições serão resolvidos administrativamente pelas chefias a que estão subordinados.

d)  Não possui personalidade jurídica

Correto. Os órgão públicos são desprovidos de personalidade jurídica própria. Com efeito, os órgãos não têm vontade própria, tampouco personalidade jurídica. É o que nos diz Hely Lopes Meirelles (p. 72):

Por isso mesmo, os órgãos não têm personalidade jurídica nem vontade própria, que são atributos do corpo e não das partes, mas na área de suas atribuições e nos limites de sua competência funcional expressam a vontade da entidade a que pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados através de seus agentes (pessoas físicas).

e) Apresenta competência própria.

Correto. Os órgãos são fruto da técnica administrativa da desconcentração, que é uma forma de distribuir competências. Quando temos que o serviço distribuído entre os vários órgãos da mesma pessoa jurídica, para facilitar sua execução e obtenção pelos usuários, é uma forma de prestação de serviço desconcentrado, conforme preceituam Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (Direito Administrativo Descomplicado. 23. ed. São Paulo: Método, 2015, p. 764):

A prestação de um serviço público pode ocorrer de forma desconcentrada, quando, na estrutura de uma determinada entidade, existam órgãos dotados de competência específica para a prestação daquele serviço. É possível existir prestação desconcentrada centralizada (realizada por órgãos integrantes da administração direta dotados de competência específica para a prestação do serviço) ou prestação desconcentrada descentralizada (quando o serviço é executado por órgãos integrantes da estrutura de uma entidade da administração indireta dotados de competência específica para a prestação do serviço). 

Portanto, gabarito LETRA B.

A alternativa correta é letra B)  Ministérios e Secretarias de Estado.

A questão versa acerca da Administração Pública e sua organização. Nesse contexto, repare que Autarquias, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista são entidades da Administração Indireta. Agências Executivas e Reguladoras também são entidades da administração indireta. Assim, dentre as alternativas, somente Ministérios e Secretarias de Estado integram a administração direta e são classificados como órgãos autônomos.

Com efeito, os órgãos autônomos, subordinam-se à chefia dos órgãos independentes, porém gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica, participando das decisões governamentais, conforme explica Maria Sylvia Di Pietro (Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 593):

Autônomos são os que se localizam na cúpula da Administração, subordinados diretamente à chefia dos órgãos independentes; gozam de autonomia administrativa, financeira e técnica e participam das decisões governamentais. Entram nessa categoria os Ministérios, as Secretarias de Estado e de Município, o Serviço Nacional de Informações e o Ministério Público.

Portanto, gabarito LETRA B.

A alternativa correta é letra B) Forças armadas; agências arrecadadoras de impostos; agências de financiamento, fomento e controle de serviços sociais e da seguridade social.

A questão versa acerca da reforma administrativa e da Administração Pública. Nesse contexto, a reforma administrativa do Estado evidenciou 4 setores: Núcleo Estratégico, atividades exclusivas, Serviços não exclusivos e Produção de Bens e Serviços para o Mercado. Com efeito, o setor de atividades exclusivas do Estado ficou com as Forças armadas; agências arrecadadoras de impostos; agências de financiamento, fomento e controle de serviços sociais e da seguridade social, que são os serviços que só o Estado pode realizar, conforme nos ensina Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 916):

"Atividades Exclusivas: É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos, temos: a cobrança e a fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes etc.

Portanto, gabarito LETRA B.

A alternativa correta é letra C) seus órgãos não possuem personalidade jurídica própria, patrimônio, nem autonomia administrativa.

GABARITO - C

No decorrer das atividades estatais a Administração Pública pode executar suas ações com meios próprios, utilizando-se da estrutura administrativa do Estado de forma centralizada, por seus órgãos públicos que compõe a Administração Direta, ou então transferir o exercício de certos encargos a outras pessoas, como entidades administrativas criadas para esta finalidade de maneira descentralizada por meio das entidades da Administração Indireta.

Tal técnica de organização administrativa é necessária para que a gestão administrativa do Estado possa ser mais eficaz e que atenda as demandas sociais com eficiência e autonomia.

Celso Antonio Bandeira de Mello, em sua obra Curso de Direito Administrativo assim afirma:

O aparelho estatal exercente de atividades administrativas é composto pela própria pessoa do Estado, atuando por meio de suas unidades interiores - os órgãos - e por pessoas jurídicas que cria para auxiliá-lo em seus misteres - as autarquias, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações governamentais, que na linguagem legal brasileira , compõem a administração indireta.”

A legislação mencionada por Bandeira de Mello é o Decreto-Lei nº 200/67 que estabelece as normas de organização da Administração Federal e as diretrizes para a Reforma Administrativa. O instrumento normativo divide a Administração Pública Federal em direta e indireta.

Art. 4° A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;

b) Empresas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) fundações públicas.

A partir dos apontamentos iniciais, vamos analisar e julgar as afirmativas propostas na questão para identificar a alternativa que contempla adequadamente as características fundamentais da administração direta.

a)  tem foco no contato entre o terceiro setor e o setor estatal para implementação de programas e projetos e planejamento de processos de licitação pública. INCORRETA

A Administração direta pressupõe o exercício da administração centralizada, cujas atividades se exercem pelo conjunto de órgãos que a integram.

As entidades do terceiro setor são consideradas entidades paralelas ao Estado, compostos por pessoas jurídicas da sociedade civil com fins públicos e não lucrativos.

Assim, por estar de fora da estrutura administrativa do Estado, o terceiro setor não se relaciona com as características da Administração Direta.

b)  é exercida por órgãos do poder executivo em conjunto com organizações não governamentais. INCORRETA

A administração direta é composta por órgãos do poder executivo e se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa do Chefe do Poder Executivo.

Assim, a administração direta do Estado é exercida por sua própria estrutura administrativa, sem a colaboração de entidades ou pessoas jurídicas externas. Por tal razão é que se executa de maneira centralizada. 

c)  seus órgãos não possuem personalidade jurídica própria, patrimônio, nem autonomia administrativa. CORRETA

A administração direta é composta pelo conjunto de órgãos públicos integrado na estrutura administrativa do Poder Executivo. Por sua vez, vamos analisar os conceitos jurídicos propostos pela doutrina administrativa para órgãos públicos.

De acordo com a definição do jurista administrativo Celso Antônio Bandeira de Mello, órgãos públicos:

são unidade abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuição do Estado.

Os juristas administrativos Marcelo Allexandrino e Vicente Paulo assim definem órgãos públicos:

órgãos são meros conjuntos de competências, sem personalidade jurídica própria; são resultado da técnica de organização administrativa conhecida como "desconcentração".

O professo Hely Lopes Meirelles assim conceitua órgãos públicos:

são centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada a pessoa jurídica a que pertence 

Pelo contexto doutrinário que se insere os órgãos públicos podemos destacar suas características principais:

• unidades ou centro de competências;
• sem personalidade jurídica própria;
• criados para o desempenho das funções e vontades do Estado;
• ocupados por agentes públicos;

d)  nela o Estado precisa transferir a execução de funções para pessoas jurídicas. INCORRETA

A transferência de funções, pelo Estado, a ser executadas por pessoa jurídicas é uma forma de descentralização das atividades estatais e uma das características determinantes da Administração Indireta. 

e)  compõe-se de autarquias, fundações, sociedades de economia mista, empresas públicas e outras entidades de direito privado. INCORRETA

Nos termos do artigo 4º, inciso II do Decreto-Lei 200/67, as autarquias, fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas são entidades administrativas que compõe a Administração Indireta do Estado.

Assim, diante da análise pontual das afirmativas, verifica-se que somente a alternativa C está correta e contém as principais características dos órgãos públicos que compõe a estrutura da Administração Direta do Estado.

A alternativa correta é letra E) Marinha do Brasil.

Gabarito: LETRA E.

A questão versa acerca da Administração Pública. Nesse contexto, dentre as alternativas, somente a Marinha do Brasil é um exemplo de órgão público, classificado como superior, uma vez que se encontram integrados à estrutura do Ministério da Defesa, que é órgão autônomo. Os Órgãos superiores possuem apenas o poder de direção e controle sobre assuntos específicos da sua competência, não têm autonomia e nem independência, dependendo de controle de uma chefia mais alta, mas ainda conservam o poder de decisão. Com efeito, os órgãos superiores são órgãos de direção, controle e comando, porém não gozam de autonomia administrativa e financeira, conforme afirma Maria Sylvia Di Pietro (Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 593):

Superiores são órgãos de direção, controle e comando, mas sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia; não gozam de autonomia administrativa nem financeira. Incluem-se nessa categoria órgãos com variadas denominações, como Departamentos, coordenadorias, Divisões, Gabinetes. 

Portanto, gabarito LETRA E.

Analisando os demais itens, temos o seguinte:

a)  Embrapa.

Incorreto. A EMBRAPA, autorizada pela Lei nº  5.851, de 7 de dezembro de 1972, é uma empresa pública, vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Vejamos:

Art. 1º  Fica o Poder Executivo autorizado a instituir uma empresa pública, sob a denominação de Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), vinculada ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, com personalidade jurídica de direito privado, patrimônio próprio e autonomia administrativa e financeira, nos termos do art. 5º, inciso II, do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967.

b)  Petrobras.

Incorreto. A Petrobras é uma sociedade de economia mista. Efetivamente, caracteriza a Sociedade de Economia Mista a exigência de forma jurídica de sociedade anônima e capital votante majoritariamente estatal (51% das ações com voto), personalidade jurídica de direito privado, para o desempenho de atividade econômica ou execução de serviço público descentralizado, vinculada à administração indireta. Nesse sentido, vejamos a didática de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (Direito Administrativo Descomplicado. 23. ed. São Paulo: Método, 2015, p. 72, grifamos):

De outra parte, é possível definir sociedades de economia mista como pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da administração indireta, instituídas pelo Poder Público, mediante autorização de lei específica, sob a forma de sociedade anônima, com participação obrigatória de capital privado e público, sendo da pessoa política instituidora ou de entidade da respectiva administração indireta o controle acionário, para a exploração de atividades econômicas ou para a prestação de serviços públicos. 

Por conseguinte, vejamos algumas características centrais das sociedades de economia mista:

• Natureza Jurídica da Personalidade: Direito Privado
• Tipo de Serviços: Atua no Domínio Econômico ou Presta Serviços Públicos.
• Regime de Bens: Regime de Direito Privado Mitigado. Bens penhoráveis.
• Formalização de Contratos: Atividades-fim: sem licitação / Atividades-meio: licitação
• Administração: Autonomia Administrativa e Financeira
• Regime de Pessoal: Celetistas (emprego público) 
• Formação de Capital: Capital misto. 51% (majoritário) público o restante sempre poderá ser privado.
• Forma Jurídica: Sempre Sociedade Anônima.

c)  FUNAI.

Incorreto. A Fundação Nacional do Índio é uma fundação pública. Com efeito, as entidades fundacionais são aquelas pessoas jurídicas de Direito Público ou pessoas jurídicas de Direito Privado, as quais a lei define as áreas de atuação, conforme ensina Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Brasileiro. 42. ed. São Paulo: Malheiros, 2016, p. 70)

Entidades fundacionais - São pessoas jurídicas de Direito Público ou pessoas jurídicas de Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas áreas de atuação, conforme o inc. XIX do art. 3 7 da CF, na redação dada pela EC 19/98. No primeiro caso elas são criadas por lei, à semelhança das autarquias, e no segundo a lei apenas autoriza sua criação, devendo o Poder Executivo tomar as providências necessárias à sua instituição.

 
d)  Banco do Brasil.

Incorreto. O Banco do Brasil é uma sociedade de economia mista, a qual já conceituamos acima.

Desse modo, confirma-se gabarito LETRA E.

A alternativa correta é letra C) Ministérios da União.

Gabarito: letra C.

Inicialmente, destaca-se que a Administração Direta corresponde aos órgãos que integram a estrutura das pessoas federativas (pessoas políticas), que exercem a atividade administrativa de forma centralizada.

Segundo a teoria do órgão, o Estado manifesta a sua vontade por meio dos seus órgãos, nos quais se encontram lotados os agentes públicos. Os órgãos públicos são divisões internas das pessoas federativas, criados em razão da necessidade de especialização das funções estatais, a exemplo dos Ministérios, Secretarias, Coordenadorias, Departamentos, Ouvidorias etc. (ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito Administrativo Esquematizado.1ª ed. São Paulo: Método, 2015. P. 77)

Ainda, a Administração Indireta corresponde às pessoas jurídicas criadas pelos entes federados, vinculadas às respectivas Administrações Diretas, cujo objetivo é exercer a função administrativa de forma descentralizada.

Quando o Estado percebe que certas atividades poderiam ser mais bem exercidas por entidade autônoma e com personalidade jurídica própria, ele transfere tais atribuições a particulares (delegação) ou cria outras pessoas jurídicas, de direito público ou de direito privado, com este fim (outorga). Se decidir pela segunda opção, as novas entidades comporão a “Administração Indireta” do ente criador e, por serem destinadas ao exercício especializado de determinadas atividades, são consideradas manifestação da descentralização por serviço, funcional ou técnica.

As pessoas jurídicas que compõem a Administração Indireta são: autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista. (ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, João de. Direito Administrativo Esquematizado.1ª ed. São Paulo: Método, 2015. P. 78)

Partindo-se dessas premissas, identifiquemos qual instituição pertence à Administração Direta:

a)  autarquias. - Administração Indireta.

b)  fundações públicas. - Administração Indireta.

c)  Ministérios da União. - Administração Direta.

d)  sociedades de economia mista. - Administração Indireta.

e)  empresas públicas. - Administração Indireta.

A alternativa correta é letra A) Quanto aos agentes delegados, a responsabilidade do delegante é conjunta e solidária com a do delegado, para fins de indenização.

Gabarito: letra A.

A regra de responsabilização muda a depender da Lei de Processo Administrativo, ora atribuindo a responsabilidade ao delegado, ora ao delegante. Porém, não há, ou pelo menos até hoje eu nunca vi, norma que estabeleça uma responsabilidade conjunta e solidária. Lembrando que, num primeiro momento, para fins de indenização, a responsabilidade não será nem do delegante nem do delegado (pessoa física), mas do Estado. Apenas posteriormente, em ação regresso, o agente poderá ser cobrado.

Vamos analisar as demais alternativas.

b) CERTO. De fato, não é tecnicamente correto falar em representação, mas há órgãos destinados a defender juridicamente os interesses da Administração, como no caso das advocacias públicas.

c) CERTO. O contrário seriam os órgãos isolados, onde não há subdivisão interna, estes, geralmente são os mais inferiores hierarquicamente falando.

d) CERTO. Perfeito. Quando o abuso de poder se relaciona com a competência, estamos diante da modalidade excesso de poder, enquanto que no caso de abuso relacionado à finalidade, estaríamos diante de um desvio de poder.

e) CERTO. Exato. Tanto que os Poderes Administrativos só podem ser entendidos como um poder-dever, e não como uma prerrogativa em si.

Espero ter ajudado.

A alternativa correta é letra B) Considera o órgão como parte da entidade e, com isso, suas manifestações de vontade são) consideradas como sendo da própria entidade.

O jurista alemão Otto Gierke foi quem estabeleceu as linhas mestras da teoria do órgão e indicou como sua principal característica o princípio da imputação volitiva. A teoria do órgão:

a) Considera o agente público representante da pessoa jurídica, tal como os curadores o são dos incapazes.
b) Considera o órgão como parte da entidade e, com isso, suas manifestações de vontade são) consideradas como sendo da própria entidade.
c) Não é aceita entre os administrativistas contemporâneos, pois não explica, de forma satisfatória, como atribuir a entes públicos os atos praticados por pessoas que agem em seu nome.
d) Reconhece personalidade jurídica ao órgão, sendo, por isso, sujeito direto de direitos e obrigações.
e) Não diferencia órgão de entidade, atribuindo personalidade jurídica a ambos, indistintamente, sendo sujeitos diretos de direitos e obrigações.

Gabarito: Letra B

A questão exige conhecimento acerca da teoria do órgão no âmbito do Direito Administrativo.

Nesse sentido, as teorias do mandato, da representação e do órgão referem-se a diferentes formas de exercício de poder e de tomada de decisão dentro das entidades estatais.

A teoria do mandato estabelece que os agentes públicos atuam como mandatários do povo, agindo em seu nome e no interesse da coletividade. Dessa forma, os atos praticados pelos agentes públicos são considerados como se fossem praticados diretamente pela sociedade, e devem sempre buscar o bem comum.

Já a teoria da representação prevê que os agentes públicos atuam como representantes do povo, mas sem receber mandato expresso para atuar em nome da coletividade. Nesse caso, os agentes públicos são eleitos ou nomeados para representar os interesses da sociedade e tomar decisões em seu nome.

Por fim, a teoria do órgão estabelece que o poder e a autoridade são exercidos por meio das entidades estatais, como órgãos e entidades administrativas. Nessa teoria, os órgãos públicos são membros que integram o corpo central, com capacidade para praticar atos em nome do Estado. Os agentes públicos, por sua vez, são meros representantes desses órgãos, atuando em seu nome e seguindo suas diretrizes.

Na teoria do órgão substituiu-se a ideia de representação pelo princípio da imputação volitiva ensinado por Otto Gierke. Uma das principais implicações da teoria do órgão refere-se à atuação dos agentes públicos, que será imputada ao ente estatal o qual ele possui vínculo, devendo esse ente responder pela prática do ato, de forma objetiva.

Do exposto, nosso gabarito é a Letra B.

A alternativa correta é letra A) Certo

O item está CERTO.

A capacidade judiciária ou personalidade judiciária ou processual é atributo entregue às pessoas físicas ou jurídicas para figurarem em quaisquer dos polos da relação processual; com outras palavras, é a capacidade de estar em juízo. Portanto, os órgãos estão, de regra, despidos da capacidade judiciária, exatamente por não contarem com personalidade jurídica. Assim, no caso concreto, houve erro na indicação do réu da ação, afinal, órgãos não podem ser acionados diretamente.

Acrescento, por oportuno, que os Tribunais e a doutrina reconhecem que determinados órgãos (independentes e autônomos) podem, por exemplo, impetrar mandado de segurança, na defesa de suas prerrogativas constitucionais. Ocorre que a banca não citou expressamente a espécie do órgão, de modo que o candidato deve seguir a regra de inexistência de capacidade processual.

A alternativa correta é letra E) fogem à relação hierárquica no que diz respeito ao exercício de suas funções.

A resposta é letra “E”.

As bancas examinadoras estão fugindo da mesmice, buscando por questões de literaturas mais especializadas. Não me lembro de questão, anterior a 2015, que tenha abordado classificação tão específica.

Quanto às funções exercidas:

• Órgãos ativos: são os que produzem ações, os atos necessários para o cumprimento dos fins da pessoa jurídica da qual fazem parte. Os Ministérios e Secretarias são exemplos desses órgãos ativos.

• Órgãos de consulta: produzem os pareceres e as opiniões necessárias para a tomada de decisão por parte dos órgãos ativos. Exemplo de órgãos consultivos: as assessorias jurídicas integrantes das estruturas dos Ministérios. Para Maria Sylvia, tais órgãos fogem à relação hierárquica no que diz respeito ao exercício de suas funções.

• Órgãos de controle: são aqueles responsáveis por acompanhar e fiscalizar outros órgãos, a exemplo do TCU, que é órgão essencialmente de controle.

Vejamos os erros nos demais itens:

Na letra A, não há exclusão total! Os membros dos órgãos consultivos estão sujeitos, por exemplo, ao regime disciplinar. O que não se admite é que os órgãos superiores comandem a expedição de pareceres, por exemplo.

Na letra B, os órgãos consultivos refogem à hierarquia no que diz respeito ao exercício de suas atividades. Já a prática de ilícitos administrativo acha-se sim sujeita à apuração por PAD, e, eventualmente, à aplicação de penalidades.

Nas letras C e D, fica a regra de que matérias de competência exclusiva, além de indelegáveis, não podem ser objeto de avocação. Assim, não pode o órgão superior avocar, por exemplo, a competência de expedir pareceres de atribuição exclusiva dos órgãos consultivos.